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从人治到法治:艰难而充满希望的行程

2014-10-24   来源: 新华网  
    新华网北京10月19日电(记者白旭 蔡敏 余里)71岁的大包干带头人严金昌说不太清楚“人治”和“法治”的确切含义,但是他的生活却为这两个词所改变。
  每次谈到颁发确权证,推动土地理性、有序流转,这位老农操着浓重的安徽口音说:“俺理解,这就是农民身边最重要、最典型的法治。”
  2005年,在村委会的劝说动员下,严金昌把自家7亩地流转给了上海一家农业企业建养猪场。“俺当时觉得没有保障,不想流转,但村干部动员俺和另外6户农民说,上海人还能把你的地背回上海么,放心交给他们养猪吧,有土地租金收,还可以进场拿工资。”他回忆道。
  但是2010年,乡、村干部又根据一份建设新规划,强制拆除养猪场改建大酒店,还打伤了现场抗拒拆迁的老严的三儿子和儿媳。上海老板得到补偿回城了。但老严和其他六户农民的地则从此被不明不白地被无偿征用,政府没有跟他签任何协议。
  2002年8月,第九届全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国农村土地承包法》,规定土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿的原则。
  “这几年,农业部专家和一些大学生们经常义务来为农民做法律权益讲座,俺搞清了什么是承包权、经营权,该如何保障这些权益。”严金昌说。
  严金昌家另外28亩地最近3年也陆续流转或征用出去了。他告诉记者,这些都是他自愿的。其中,一部分被征用建设养老院,老严每亩得到2.8万元补偿。还有十几亩地流转给了一家种子公司。这一次,他在村干部的担保下和企业签订了协议,只流转15年土地经营权,到期后,土地仍归还给他。流转租金必须随每年粮食价格浮动。去年已经涨到每亩800元。
  严金昌的故事是千千万万正在走上法治道路、用法律维护自己权益的中国民众的缩影。
  苦果:几千年留下的记忆
  法国革命家罗伯斯庇尔说,法律是人民意志的自由而庄严的表现。
  事实上,早在春秋战国时期,被称为“法家先驱”的管仲就提出过“以法治国”,然而他的目的是“法之立,在御民,民治而国安”,归根到底还是巩固君主的统治权。
  几千年来,在中国人治多于法治,而这人治往往来自以血缘为纽带的礼教宗法体系。“普天之下,莫非王土”,然而即使是君王也有无奈的时候,比如清朝的末代皇帝溥仪当初也没有婚姻自由,无法选择自己的皇后。他在自传《我的前半生》中写道:“两个‘太妃’对未来‘皇后’人选发生了争执,都想找一个跟自己亲近些的当皇后。”这也就注定了他婚姻生活的悲剧。
  当时的老百姓更是被封建礼教所束缚,不能决定自己的终身大事。
  新中国成立之后公布施行的第一部基本法律婚姻法彻底改变了这一局面。婚姻法明确了婚姻自由、一夫一妻、男女平等、保护妇女和子女合法权益等原则。
  官方数字显示,1950年左右全国的包办婚姻约占婚姻总数的90%以上,到1957年,这个数字缩减到10%,而属于自由或半自由的婚姻则占90%以上。
  随后颁布的土地法让中国当时的3亿多农民获得了7亿亩土地,工会法让工人成为工厂的管理者。
  1954年,新中国第一部宪法获得通过,奠定了中国法治建设的基础。
  然而法治的萌芽却在1966年开始的十年“文革”中遭到了严重破坏。当时的国家主席刘少奇手拿宪法却也改变不了被迫害致死的命运。
  “‘文革’时期是法律虚无主义。”国家行政学院法学教研部主任胡建淼说。中国政法大学教授李曙光表示,当时没有任何法律规范,个人专制、独断、一言堂、治理社会的方式有非常强的随意性,缺乏制度与法律规范来治理国家的状态,导致了一场灾难。
  改革开放之初,中国反思了“文革”对法治的破坏以及造成的恶果。曾亲身参与并见证新中国法治史众多重大事件的老一辈法律人、最高人民法院原院长肖扬记得,当时学术界出现了关于“人治”与“法治”的争论,但是党内不少人视法治的提法为禁区。
  邓小平在1978年中央工作会议闭幕会上说:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”
  到了1997年,十五大报告正式提出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”,把建设社会主义法治国家确定为社会主义现代化的重要目标,1999年,依法治国被写入宪法。
  2010年,中国特色社会主义法律体系如期形成。
  2012年,中共十八大提出“全面推进依法治国”,确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标时,“依法治国基本方略全面落实,法治政府基本建成,司法公信力不断提高,人权得到切实尊重和保障”。
  中共中央总书记习近平在多个场合强调依法治国。“法治是治国理政的基本方式。”这位拥有法学博士学位的领导人在2012年底首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上说。
  2013年,中共十八届三中全会提出“推进法治中国建设”的新目标。
  成果:载入史册的改变
  中国政法大学副校长、中国行政法学研究会会长马怀德说,常常被提到的法治应该是“一种规则之治、民主之治、平等之治、良法之治、程序之治”,“任何组织和个人都按照平等、民主、理性的程序和规则来办事,没有例外,没有超越法律的特权”。
  他认为,一个国家的文明是靠几方面支撑的,包括物质文明、精神文明、制度文明、政治文明和生态文明等。
  “改革开放之后,我们国家的物质文明发展速度非常快,现在中国可以称得上是一个经济大国甚至强国。”他说,“但是在政治文明、制度文明层面上,我们还有不少缺失,与更发达的法治国家相比,还有很多不足和短板。”
  截至2013年,全国人大及其常委会制定了243部现行有效法律,国务院制定了680多件现行有效行政法规。这些法律、行政法规、地方性法规,加上其他立法确认的具有法律性质的规范性文件,共同构成了中国的法律体系。
  马怀德表示,有一些法律和制度建设的成果是可以载入史册的,比如1989年制定、1990年开始实施的行政诉讼法。“这是第一部民告官的法,改变了长期以来民不能告官、不敢告官也不愿告官的局面和传统,这种官民强弱不均的局面在这部法律中得到了很大的改观。”他说。
  凭着这部法律,安徽省安庆市望江县52岁的农民宋新元把安徽省环保厅告上法庭。
  宋新元称,环保厅于2008年1月17日作出的一份“环评函”行政行为程序违法,导致一家化纤企业开工后当地环境污染严重,请求法院撤销这份“环评函”。
  “虽然官司目前还没有赢,但这家化纤企业暂时停产了。GDP还能比生命更重要?”他翻着一些周边群众的病历说。这位只有初中文化的菜农平时喜欢上网,自学了很多法律知识。“我只是在拿起法律的武器维护自己的权利。”他说。
  也有不少法律法规的进步是被一些轰动一时的事件催生的,比如2003年实施的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》,就是一位名叫孙志刚的湖北青年用生命换来的。
  2009年,四川成都妇女唐福珍为抗拒强拆点燃汽油自焚。她的悲剧引发了人们关注,2010年《国有土地上房屋征收与补偿条例》取消了行政强拆。
  “改革开放后几十年,我们完成了西方几百年的立法过程。”中共四川省委副秘书长、四川省依法治省领导小组办公室主任杨天宗说,“但是封建社会几千年,传统的思想深入人心,不是短期改得了的。”
    普法:提高百姓的意识
  安徽合肥市蜀山区区委书记李学明讲了这样一个故事:自己辖区内有一个上访户,一年中到北京上访91次,区里实在没办法只能一再让步满足他缺乏依据的诉求。这个例子反映了民间“信访不信法”的普遍心态,老百姓相信“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”。
  在四川绵竹什地镇,为了挽回自己买到假种子的损失,7个村民制定了一个周密的上访计划。
  “我们打算分成三个小组,每组开着一辆车,带上两个人,拉着长出来的跟包装上说的不一样的笋,到省委、省政府和中央巡视组的驻地去寻个公道。”51岁的罗开华说。
  老罗的家在2008年的汶川大地震中毁掉了,当时他“只剩下一个板凳”了。从那以后老罗辛勤耕耘,终于攒了一笔钱,和另外六个村民一起承包了全社150亩土地,今年买了三袋笋种子,希望能有个好收成。没想到长出来的笋是白色的,没有人愿意收。种子公司不肯赔,当地农业局也不管。
  愤怒的村民们合计了一下,决定上访。他们的计划最终被什地镇党委书记罗印杰得知了。这位32岁的成都理工大学双学士耐心地对他们进行劝导。
  “村民不知道怎样取证,我们就找来了法律专家帮他们办理,他们经济上已经蒙受了损失,我们就帮他们申请先不交诉讼费。”他说。
  马怀德援引有关统计数据称,目前中国年信访案件一直在700万至800万件,集体上访居高不下。
  “提高百姓的法制意识是当前在基层推广依法治国的关键。”杨天宗说。
  因此,向百姓普法成了重要的工作。各地在通过传统的宣传方式普法外,还另辟蹊径,比如四川德阳中江县富强村。
  这个有1400人的村子去年用了半年的时间让百姓自己制定村规,为此村民们开了五次大会。
  村民邓元琴提出,为改善村里的环境和避免邻里的纠纷,应该把鸡圈养起来。“大家举手表决,90%以上的人支持,所以这一条就通过。”这位39岁的农妇颇为自豪。
  她表示,以前农村里的矛盾多集中在土地占用、牲畜乱放方面。“自从规定今年开始实施,街坊们关系也好了。”她说。偶尔有人违反,大家不再通过争吵等方式解决问题,而是按照规定进行罚款,还会把违反规定者的名字写在村委会门口的黑板上。久而久之,违反规定的人就少了。
  期望:法治之路漫漫修远
  在提高民众法律意识的同时,改变执法者的思维和行为方式也至关重要。只有用法治,才能最终做到把权力关进牢笼,防止滥用。
  中国著名法学家江平认为,近些年来依法治国被提到前所未有的高度,但“红头文件代法、以权压法、以权乱法”现象依然存在;更有甚者,个别党员领导干部带头破坏法治,以个人意志代替党纪国法。
  不久前落马的山西省副省长任润厚曾提出过“权力论”,其核心是权能生钱,钱能生权。据媒体报道,他曾问一个煤矿的班子成员:“如果公司把煤炭销售权放给你,再给你一点人事权,给你一点物资采购权,你能不能每年给公司多交一亿元的利润?”
  而完善法律法规也是中国坚持法治之路的必然趋势。
  有基层检察长反映,刑诉法有的条款不合理,在办案中很难做到,大家就想一些变通办法规避。一些法官认为,刑法罚则自由裁量权太大,“有的贪10万元判了死刑,有的贪几百万元判了15年,我们也难办”。
  “现在法官的权力越来越大,如何监督其权力运用十分重要。”上海市高级人民法院审判管理办公室副主任唐震说。
  江苏省海门市法制办公室自2002年起开展法律执行情况检查,目前已检查逾60部法律法规,发现其中有6部因情况变化,在基层实际上已不执行或部分不执行,有13部规定偏软、不合理、不明确,很难执行,有两部与上位法不衔接、有冲突,无法执行,还有一些法律法规中的用语不规范,容易产生歧义。
  “这些问题的存在使人们对法律的崇尚、敬畏之心明显弱化,选择性守法、选择性执法在一些地方已成普遍现象,长此以往依法治国就会成为一句空话。”一位司法界的资深人士说,现在有些怪话,说什么“有法没办法、没法有办法”、“明规则斗不过潜规则”、“政策治不了对策”,这些话不一定全对,但也提醒人们应该进一步提高立法和执法工作质量。
  为了解决这些问题,政府在完善法律法规的同时推进了司法体制改革,强调司法去行政化、去地方化以及强化司法人员分类管理,已经在上海、吉林等6个省市进行试点。
  “从传统的非法治形态的统治形式最终走向法治的现代治理模式,表明我们党对社会政治发展的规律有了新的认识,同时也反映出我国政治文明水准的跃升。”上海市人大常委会法工委主任、法学教授丁伟说。
  “随着依法治国方略不断推进,法治理念不断深入人心,中国社会将进一步形成办事依法、遇事找法、解决问题用法的良好氛围,中国政治民主将进一步走向成熟。”他说。
  即将召开的十八届四中全会将研究全面推进依法治国重大问题,体现中共把法治建设提升到前所未有的高度,这让人们看到了更大的希望。